COMENTARIOS SENTENCIA TRIBUNAL SUPREMO SOBRE VALORACIÓN Y EXPROPIACIÓN SISTEMAS GENERALES

Valoración de los suelos destinados a sistemas generales, proyectos supramunicipales, o de interés general, que sirven para crear ciudad. Evolución normativa y jurisprudencial.

[17/03/2017]

La reciente Sentencia STS 789/2017 de 2 de marzo dictada en el recurso de casación número 2662/2015 nos da un pretexto para analizar la evolución normativa de la valoración de los suelos destinados a sistemas generales, proyectos supramunicipales o de interés general, que sirven para crear ciudad, y el giro que ello supuso en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Desde la entrada en vigor de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (aunque incluso podríamos remontarnos a legislaciones anteriores), se vino fraguando una línea jurisprudencial que interpretaba las normas de valoración contenidas en la Ley 6/1998 (art. 25: “El suelo se valorará según su clase y situación”) que sostenía como excepción que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encontraran clasificados como no urbanizables o carecieran de clasificación específica, procedía valorarlos como urbanizables siempre y cuando la infraestructura que justificase su expropiación estuviese destinada a "crear ciudad ".

De esta manera, encontramos numerosas sentencias en el periodo comprendido entre los años 1998 a 2002 que reconocen la obligación de valorar tales infraestructuras o servicios y su integración en el entramado urbano con el fin de determinar si contribuía a crear ciudad y si su valoración como suelo no urbanizable generaba un indebido aislamiento o singularización respecto de su entorno. (v.gr. STS 8099/2002 de 3 de diciembre)

El fundamento de esta jurisprudencia se encontraba en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, intentando evitar que por razón de su clasificación formal en el planeamiento se perjudicase a aquellos propietarios respecto a los demás no expropiados que se beneficiarían de la expansión de la ciudad. No obstante, esta jurisprudencia había establecido matices, negando la aplicación sin más de aquella tesis a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacionales en toda su extensión y las redes ferroviarias (v.gr. Sentencia de 29 de abril de 2004).

Con objeto de corregir este posicionamiento jurisprudencial el legislador modificó el citado artículo 25 de la LS´98, creyendo que con la nueva redacción introducida por el artículo 104 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, vigente desde el 1 enero 2003, quedaría zanjado el debate y los suelos, en cualquier caso, vendrían a valorarse según su clasificación formal en virtud del nuevo apartado segundo “2. La valoración de los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, autonómico o estatal, tanto si estuvieran incorporados al planeamiento urbanístico como si fueran de nueva creación, se determinará, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, según la clase de suelo en que se sitúen o por los que discurran. […]

Y, en efecto, con el cambio operado una gran parte de la doctrina interpretó que a partir de esa modificación del artículo 25 LS´98 ya no se podía valorar más que por la clasificación del suelo que tuviera atribuida por el planeamiento, si bien, el Tribunal Supremo consideró dicha modificación legal como un mero mandato a analizar con mayor profundidad, caso a caso, si concurrían los requisitos para atribuir a los suelos el carácter urbano o urbanizable a los solos efectos de su valoración, con independencia de su clasificación formal, es decir, interpretó que podían seguirse valorando como urbanizables o urbanos porque si no, en  caso contrario, podría no verse satisfecho todo el perjuicio patrimonial del expropiado, y, en consecuencia, mantuvo la pervivencia de la doctrina de origen jurisprudencial de los sistemas generales a partir de la reforma de la Ley 6/1998 por las Leyes 53/2002 y 10/2003.

Así, el Tribunal Supremo vino a manifestarse en números sentencias referidas a un periodo de valoración comprendido entre los años 2003 a 2007 en los siguientes términos: “tras la reforma del año 2002, el artículo 25 de la Ley 6/1998 se hace eco de la jurisprudencia pronunciada por esta Sala sobre la materia; jurisprudencia que, ante el frecuente planteamiento de pretensiones de valoración como suelo urbanizable de los terrenos expropiados para la ejecución de infraestructuras, o implantación de servicios, supramunicipales, a pesar de estar aquéllos clasificados como no urbanizables, ha venido sosteniendo la necesidad de cualificar aquella conexión exigiendo para tales infraestructuras o servicios, más allá de su mera situación urbanística, su integración en el  entramado urbano, en el sistema viario municipal, formando parte de su estructura y desarrollo, y, en definitiva, contribuyendo a crear ciudad. De este modo, no todos los terrenos expropiados para ejecutar tales infraestructuras o servicios tendrán que ser valorados como suelo urbanizable (o, en su caso, urbano) como tampoco lo tendrán que ser necesariamente en toda la extensión de la infraestructura sino en un tramo o parte concreta de la misma siempre que en ellos concurran las características antes señaladas"; "... la aplicación en estos términos de dicha doctrina no desconoce ni es contraria a los criterios que se establecen en el referido art. 25 LSV en su nueva redacción sino que, partiendo de ellos y del fundamento que los inspira, viene a aplicarlos más allá de las previsiones formales del planeamiento, o en ausencia de las mismas, cuando es otra la realidad material de la situación en que se encuentran los terrenos expropiados. Y ello como una exigencia para la adecuada fijación de la indemnización que corresponde a la privación de bienes y derechos que, por mandato constitucional, debe responder al sacrificio patrimonial realmente sufrido y que, en otro caso, podría verse insatisfecha".

Corriente jurisprudencial que se mantuvo uniforme hasta la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y legislaciones posteriores -Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana-.

En efecto, es la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo la que opera definitivamente el cambio de esta línea jurisprudencial, momento a partir del cual el Tribunal Supremo descarta la aplicabilidad de esta doctrina de sistemas generales que crean ciudad, y manifiesta que “la entrada en vigor de la Ley 8/2007 ha cerrado la posibilidad de seguir aplicando la doctrina de sistemas generales que crean ciudad, formulada bajo la vigencia del sistema valorativo de la Ley 6/98, que tenía como punto de partida la clasificación del suelo en las tres categorías de no urbanizable, urbanizable y urbano, mientras que los criterios de valoración de la Ley 8/2007 omiten cualquier referencia a la clasificación urbanística, y atienden exclusivamente a la situación fáctica o real del suelo […]. En definitiva, la Ley 8/2007 desvincula la valoración del suelo de su clasificación urbanística y atiende únicamente a su situación fáctica como suelo completamente urbanizado […] Este cambio también afecta a los suelos que se destinen o por los que vayan a discurrir infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, como es el caso que nos ocupa, pues también en estos casos se atenderá a lo que la norma denomina "situación básica de los terrenos". (v. gr. STSJ AR 1179/2016 de 14 de septiembre)

Por tanto, es el 1 de julio de 2007 el día en que esta línea jurisprudencial analizada se ve superada por la literalidad de la norma y ya no cabe invocarla en expedientes  expropiatorios iniciados con posterioridad a dicha fecha. Así, la Sentencia analizada concluye “que con la nueva normativa en materia de valoraciones sea inaplicable la reiterada jurisprudencia de esta Sala sobre los sistemas generales que sirven para crear ciudad, conforme a la cual los terrenos destinados a esa finalidad, aun cuando estuvieran clasificados, ahora, como rural, deberán considerarse, a los solos efectos de su valoración, como urbanizados, porque no cabe ya con esa nueva normativa considerar la clasificación urbanística de suelo urbanizable a los efectos de valoración, que era a lo que se refería la mencionada jurisprudencia”

Jose Luis de Miguel Aubán

Consultores Urbanismo 

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